《云南省旅游发展委员会行政规范性文件 制定及备案办法》政策解读

发布日期:2018年03月14日    来源:云南省旅游发展委员会    网站编辑:李齐凡    【打印文章

云南省旅游发展委员会2018年第6次党组会议审议通过的《云南省旅游发展委员会行政规范性文件制定和备案办法》(以下简称《办法》),自2018年4月1日起施行。为了便于相关职能部门以及社会公众等更好地理解《办法》相关内容,现就《办法》出台的背景情况和主要内容等作如下解读:

一、相关背景情况

1990年9月21日,省人民政府发布了《云南省行政机关规范性文件备案规定》,建立了规范性文件备案制度。2004年11月7日,省人民政府公布了《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》(省人民政府令第129号,以下简称129号令),将规范性文件制定、审查、备案工作纳入法制轨道,加大了监督力度。

129号令实施以来,我委于2010年、2013年、2016年先后制定了《云南省旅游局行政机关规范性文件登记和备案暂行办法》(云旅发[2010]173号)、《云南省旅游发展委员会关于印发规范性文件制定程序管理办法的通知》(云旅发[2013]224号)、《关于进一步规范规范性文件制定和报备工作的通知》三个文件,机关规范性文件制定和备案工作取得了一定成效,近几年来顺利通过了省政府对我委行政机关年度综合考评关于依法行政规范性文件制定及登记备案相关工作。目前,我委继续有效的规范性文件3件。但是,从实践看,我委规范性文件制定和监督工作还存在一些问题:一是规范性文件的含义不够明晰;二是合法性审查制度不够严格;三是规范性文件制定程序缺失、发布形式不规范、有件不备和备案不及时、不规范以及监督管理不到位等。

随着建设法治政府进程的不断推进,特别是党的十八大以来,党中央、国务院对规范性文件的管理提出了新的要求。2008年,《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号),从规范性文件制定权限和发布程序、规范性文件备案制度、规范性文件定期清理制度等方面作出了具体规定;十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”;十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调了规范性文件合法性审查工作; 2015年12月27日,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发〔2015〕36号),提出了规范性文件“三统一”等具体制度设计和要求。根据国家的新要求,2015年,我省公布了《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件合法性审查的意见》(云政办发[2015]53号);2016年,出台了《云南省行政机关规范性文件制定技术规范》(云府法[2016]52号);2017年,颁布了《云南省行政规范性文件制定和备案办法》(省人民政府令第212号);2018年出台了《云南省人民政府法制办公室关于修订印发云南省行政规范性文件制定技术规范的通知》(云府法[2018]4号)。

为贯彻落实省人民政府令第212号,以适应规范性文件管理工作新形势、新要求,有必要研究制定《云南省旅游发展委员会行政规范性文件制定及备案办法》,以强化对规范性文件的监督,提高规范性文件质量,维护法制统一。

二、制定的主要内容

《办法》送审稿共26条,主要内容是:

(一)关于规范性文件的定义

《办法》所称规范性文件,是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定并公布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的文件,但规章除外。制定机关内部工作制度、人事任免决定、奖惩决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关报送的请示、报告等文件不属于规范性文件。

(二)关于规范性文件制定主体

为了规范制定主体,《办法》明确云南省旅游发展委员会可授权委机关各处室、委属各事业单位根据“三定”工作职责依法起草规范性文件送审稿,报政策法规处合法性审查后,提交委党组会议研究决定,以云南省旅游发展委员会名义发布,云南省旅游发展委员会对制定的规范性文件的合法性和适当性负责。

(三)关于规范性文件制定程序

为了规范规范性文件的制定程序,《办法》规定规范性文件从起草到最终发布一般应当经过起草调研、公开征求意见、专家论证、合法性审查、集体讨论研究、登记编号、公布、备案等程序。属于重大行政决策的规范性文件,还应当按照《云南省重大行政决策程序规定》等进行风险评估。

(四)关于规范性文件合法性审查制度

为了落实十八届三中全会《决定》中“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”的要求,《办法》明确了规范性文件在提交委党组会议讨论决定前,应当由云南省旅游发展委员会的法制机构政策法规处进行合法性审查的程序,明确合法性审查内容包括制定主体、依据、内容、权限、程序等五个方面,从立法层面固化了规范性文件合法性审查制度。

(五)关于规范性文件“三统一”制度

为了落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》关于“实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度”及《云南省人民政府办公厅关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》(云政办函[2017]211号)的有关要求,《办法》明确云南省旅游发展委员会对规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度,具体由云南省旅游发展委员会办公机构办公室负责。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件无效,不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当严格按照省人民政府令第212号要求,由云南省旅游发展委员会主要负责人签署,并通过公报、本机关政府网站等向社会公布。

(六)关于规范性文件的有效期制度

“办法”明确云南省旅游发展委员会可以根据需要确定规范性文件的有效期,有效期一般不超过5年。名称冠以“暂行”“试行”的,有效期一般不超过3年。办公室应当于规范性文件有效期届满前6个月组织对其实施情况进行评估。经评估,需要继续实施的,由起草部门在该文件有效期届满的1个月前向办公室提出,由办公室按照本办法规定的程序重新登记、编号、公布,重新确定规范性文件的有效期,并报送省政府法制办备案。

(七)关于规范性文件的备案制度

备案制度是规范性文件监督管理的重要手段,党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会更是从依法治国、依法行政的高度,明确提出加强备案审查制度和能力建设。中央关于加强党领导立法工作的意见中也明确提出,一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范传文件备案审查衔接联动机制。《办法》明确云南省旅游发展委员会规范性文件备案报送工作由办公室负责,相关处室配合。办公室应当在规范性文件正式向社会公布之日起15日内报送省政府法制办备案。

(八)关于规范性文件的监督制度

1.规范性文件目录公布。规范性文件的监督是指一切具有监督权的主体对规范性文件制定主体制定规范性文件的活动进行的监察和督促。按照政府信息公开的相关规定,为了适应新形势下规范性文件监督工作的需要及便于行政管理相对人员查询,《办法》明确云南省旅游发展委员会应当通过政府网站定期向社会公布现行有效的规范性文件目录,一般每半年更新公布一次,但不得超过一年。

2.规范性文件审查建议。根据中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发〔2015〕36号)中“健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度”的要求,为保障行政管理相对人的权益,公民、法人和其他组织可以对规范性文件提出审查建议。公民、法人和其他组织认为云南省旅游发展委员会规范性文件存在合法性问题,可以向云南省旅游发展委员会提出书面审查建议,云南省旅游发展委员会收到书面审查建议后,由政策法规处负责先进行研究。经研究,如果认为规范性文件没有合法性问题,可以根据情况进行答复;认为规范性文件确有违法的,报云南省旅游发展委员会党组会议决定后由办公室启动修改或者撤销程序,及时自行改正或者撤销规范性文件,政策法规处负责将审查情况和处理情况告知申请人。

3.规范性文件评估。评估工作是掌握规范性文件施行情况的一个重要手段。《办法》明确云南省旅游发展委员会应当根据实际需要,开展规范性文件评估工作,评估的内容一般包括合法性、适当性、操作性、实效性、制定技术等各方面。办公室应当于规范性文件有效期届满前6个月对其实施情况进行评估。经评估,需要继续实施的,由办公室按照本办法规定的程序重新登记、编号、公布,并报送省政府法制办备案。

4.规范性文件定期清理。规范性文件定期清理,是指规范性文件的制定机关对现行的规范性文件,按照一定的标准和程序,对一定时期、一定范围内制定实施的规范性文件进行系统地收集、分析、审查,从而确定规范性文件继续有效、修改完善或者宣布废止等活动。《办法》明确云南省旅游委员会每5年组织一次规范性文件全面清理,具体工作由办公室负责,相关处室配合。为了确保法制统一,凡出现规范性文件涉及的内容已制定新的法律、法规、规章或者国家和本省政策的情形,或者规范性文件涉及的法律、法规、规章或者国家和本省政策被修改、废止或者宣布失效的情形,上级行政机关要求进行及时清理的情形,办公室应当立即部署开展清理工作,及时按照上位法规定或者上级行政要求进行清理。继续有效的规范性文件,通过机关政府网站公布继续有效的规范性文件目录;应予废止和应予修改的规范性文件,应当起草关于废止和修改规范性文件的决定,按照本办法规定的制定程序办理,并报送省政府法制办备案。

(九)关于法律责任

为了保证规范性文件制定和备案监督制度切实得到贯彻落实,根据《云南省规范性文件备案过错责任追究规定》(云监〔2005〕7号)有关规定,《办法》明确了云南省旅游发展委员会规范性文件起草部门、制定审查机构以及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本办法有关规定应当承担的法律责任。

 

                                                                                                                                                         云南省旅游发展委员

                                                                                                                                                               2018年3月7日