云南省旅游行业依法治旅规划

发布日期:2017年09月11日    来源:云南省旅游发展委员    网站编辑:李齐凡    【打印文章

       党的十八届四中全会以来,以习近平同志为核心的党中央对全面推进依法治国作出了重要部署。中共云南省委在关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中对依法治省、法治云南建设也作了重要安排。结合国家旅游局出台的《关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法兴旅、依法治旅的意见》(旅发〔2014〕241号),云南省各级旅游部门在省委、省政府的正确领导和全省各级各部门的大力支持下,充分认识“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针,准确把握依法治国对旅游法治建设的要求和内涵,努力把依法治国、依法执政、依法行政的各项要求贯彻落实到云南旅游业改革发展和规范管理的各个环节。认真贯彻落实《云南省人民政府〈关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(云政发〔2015〕1号)和《中共云南省委依法治省领导小组〈关于全面推进依法治省工作的实施意见(2016-2020年)〉的通知》(云治省〔2016〕2号)等政策和措施,严格按照《中华人民共和国旅游法》和《云南省旅游条例》的要求,着力推动旅游法治建设工作,引领全省旅游行业全面步入依法治旅的法治轨道,初步形成了政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的良好格局,并通过不断完善旅游法律法规建设,探索完善旅游执法体系,规范旅游执法行为,为云南旅游强省建设提供了坚实的法治支撑和法律保障,有力地促进了云南旅游业的持续健康发展。

       全面推进依法治旅,完善旅游法治建设,对于推进云南省旅游强省建设、旅游产业转型升级、推进“十三五”时期云南经济社会发展具有十分重要的意义。当前,法治政府建设已进入关键时期,深入推进依法行政,提高依法治旅水平,加快建设法治政府,是云南旅游行业面临的一项重大而紧迫的任务。根据《中共云南省委 云南省人民政府关于印发〈云南省法治政府建设规划暨实施方案(2016-2020年)〉的通知》(云发〔2016〕32号)要求及云南省“十三五”旅游发展规划编制要求,结合我省实际,制定本规划。

一、总体要求

(一)指导思想

       高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神,根据“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,围绕我国建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国总目标,深入推进依法行政、依法治旅,培育和践行社会主义核心价值观,弘扬社会主义法治精神,推进旅游治理体系和治理能力现代化,为全域旅游的贯彻落实以及旅游业持续健康发展营造良好的法治环境,为云南加快建设旅游强省以及国内一流、国际知名的旅游目的地和面向南亚、东南亚的区域性国际旅游集散地提供有力法治保障。

(二)总体目标

       到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的旅游法治体系,引领全省旅游行业全面步入依法治旅的发展轨道,努力形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的良性格局。依法加快旅游产业供给侧改革,在继续保持旅游接待规模稳步增长的同时,运用法治思维、法治方式,不断优化产业结构,提升供给品质,提高供给能力,推动全省观光型为主的旅游产品向观光旅游、休闲度假、养生养老、运动健康、文化体验、探险探秘等各种专项旅游融合发展的复合型旅游产品转变,实现全省旅游产业质量、速度、效益的协调发展,把云南建设成为国内一流、国际知名旅游目的地和面向南亚东南亚的区域性国际旅游集散地,实现旅游强省的新跨越。

(三)基本原则

       ——坚持党的领导。贯彻党的基本路线方针政策不动摇,把党的领导贯穿于依法行政、依法治旅全过程,确保依法治国方略和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求在云南旅游业中扎实推进。

       ——坚持维护宪法法律权威。遵守宪法法律法规,充分发挥《中华人民共和国旅游法》、《云南省旅游条例》等相关法律法规在云南依法治旅中的重要作用,依法规范和行使旅游行政权力,推进旅游行政权力运行公开化、程序化、法治化。

      ——坚持以游客为本。坚持执政为民、立法为民、执法为民,以游客为本,依法公正维护、切实保障旅游者、旅游经营者和旅游市场有关各方主体的合法权益。

      ——坚持社会效益、经济效益和生态效益相统一。将依法治旅贯穿于全省旅游业发展的全过程、各领域,注重保护和合理利用旅游资源,大力发展生态旅游经济,着力发挥旅游业富民、惠民、安民的重要作用,推动云南旅游业健康、有序和可持续发展。

      ——坚持法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,增强各级旅游行政主管部门执行力和公信力,促进云南旅游治理体系和治理能力现代化。

二、主要任务和具体措施

(一)依法全面履行政府依法治旅职能

      目标:牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持依法治旅中政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,简政放权、放管结合、优化服务,重点理顺政府与市场、政府与社会的关系,切实转变政府职能,全面履行依法行政、依法治旅、旅游市场综合监管、公共服务、环境保护等职责,做到法治政府建设规划全面实施和推进落实。

      措施:

     1、严格履行依法治旅职责

      进一步推动健全综合协调机制,完善综合协调职能,提升综合协调实效;积极推动将旅游业发展纳入云南省国民经济和社会发展规划,科学、统筹编制旅游发展规划和专项规划,确保规划的有效衔接和实施;积极推进旅游与相关产业的融合发展,扶持老少边穷地区旅游业发展,发挥旅游在促发展、调结构、保就业、惠民生等方面的积极作用;进一步加强旅游对外交流与合作,实施好旅游形象推广战略,健全并扩大旅游形象推广机构和网络;加大对旅游业的资金投入,推进旅游公共服务、旅游安全、旅游信息化建设,便利游客出行和入境旅游接待,保证旅游业在法治轨道上规范快速发展。

       各级旅游行政主管部门要牢固树立“法定责任必须为”的法治思维,严格按照《中华人民共和国旅游法》及相关法律法规的要求,在当地政府的统一领导下,联合相关部门,完善综合监管机制,加大对旅游市场的综合整治,加大对无证经营、超范围经营、虚假广告、以不合理低价组织旅游活动、欺骗或变相强迫消费、商业贿赂、违法“一日游”、欺行霸市、垄断市场、违规调整门票价格等违法行为的打击力度;运用信息化手段提高旅游市场监管、旅游执法水平和投诉处理能力,全面优化旅游市场环境;创新工作方法和手段,探索行之有效的事中事后监管途径和办法;完善执法机制,将运动式执法转变为常态化监管,提升执法效益和治理效果。

       2、进一步优化旅游行政决策机制

      各级旅游行政主管部门要密切关注旅游业发展中出现的新情况、新问题,深入开展调查研究,牢牢把握旅游业发展规律,全面提高科学决策能力。认真贯彻落实《云南省重大行政决策程序规定》,根据决策权限和范围,严格遵守决策规则和程序,提高决策的透明度,把部门论证、公众参与、专家论证、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为旅游业发展重大决策的必经程序。完善行政决策风险评估机制,编制重大旅游项目、旅游事项行政决策风险分析的评判标准、指标体系和分析方法,确保决策执行效果。涉及相关部门的应充分协商,事先征求意见,确保行政决策科学民主。健全法律顾问制度,注重发挥法律顾问在重大旅游行政决策中的作用。抓好旅游行政行为的源头管理,建立健全行政决策监督制度,坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为,完善决策失误纠错和责任追究制度。

      3、规范和改进旅游行政审批制度

      各级旅游行政主管部门要牢固树立“法无授权不可为”的法治思维,按照相关要求积极推进行政审批制度改革,做到不拖泥带水,不犹豫观望,不明放暗收,不擅自增加审批条件或延长审批期限。不断推进行政审批和政务服务规范化、标准化;政府管理由事前审批向事前、事中、事后监管推进;政府部分职能向社会组织转移。按照行政审批制度改革的要求,把确定由旅游行业协会承接的职能尽快移交。全面清理并进一步精简行政审批事项,全部取消非行政许可审批事项,简化审批流程。最大程度减少对旅游经营活动的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,最大幅度减少对各类旅游机构及其活动的认定。旅游投资项目审批事项、旅游经营活动审批事项、旅游主管部门行政事业性收费和实施必须于法有据。取消不符合行政许可法规定的涉旅资质资格准入许可。直接面向基层、量大面广、由下级旅游主管部门实施更方便有效的行政审批事项,一律下放。加大取消和下放束缚旅游企业经营服务、影响群众就业创业行政许可事项的力度,做好已取消和下放旅游行政审批事项的落实和衔接,鼓励大众创业、万众创新。对保留的旅游行政审批事项,实行目录化、编码化管理。

       4、扎实推进和加大旅游政务公开

       认真落实《政府信息公开条例》,加大政务公开力度。做到政府信息机制健全,行政执法公示制度全面推行。按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,创新旅游政务公开方式,强化重大旅游政策的公开和解读,加强“云南旅游政务网”等电子政务建设。抓好重点领域的信息公开,涉及游客、旅游经营者或组织权利义务的规范性文件要求予以公布。加快推进旅游行政部门公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况的公开透明。不断完善信息公开的监督和保障机制,对各级旅游行政机关信息公开工作进行年度评议考核。拓展信息公开渠道,加强电子政务建设,提供网上咨询、受理旅游行政审批等便捷服务,努力降低行政成本,提高行政效率。推行旅游行政权力清单制度,强化行政职权职责目录动态管理,进一步完善行政权力运行平台建设。已列入行政职权职责目录的旅游行政权力必须在依法公开的运行平台上办理。按照国家和省委、省政府的统一部署,进一步转变职能和简政放权,不断清理、取消、下放和规范旅游行政权力。

       5、加强行政调解、复议和诉讼工作

      充分发挥各级旅游行政主管部门在旅游民事调解中的作用,积极、有效、稳妥地受理和处理旅游投诉。对于旅游行政复议案件,要保障复议申请渠道畅通,深入调查,充分听取各方意见,查清事实并分清责任,充分发挥行政复议监督纠错、权利救济和化解纠纷的作用,努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。对于行政应诉案件,要发挥各级旅游行政主管部门法律顾问的作用,落实旅游行政机关负责人出庭应诉制度,并配合好人民法院独立行使审判权,自觉履行人民法院的生效法律文书,认真处理人民法院的司法建议。

     (二)继续完善旅游行业依法行政制度体系

      目标:继续完善旅游法律法规,构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系,使旅游行政机关各方面制度更加成熟更加定型。深化管理体制机制改革,转变政府管理职能,创新行政服务方式,加大政策支持和引导力度,建立符合旅游产业发展规律的精简、高效、务实的管理体制和运行机制,为加快全省旅游产业转型升级、建设旅游强省的重要战略提供有力制度保障。

     措施:

      1、大力推进法治与改革决策的衔接

      旅游行政主管部门要运用法治思维和法治方式推进改革,对于不适合要求的法律、法规、规章和规范性文件,要按照立法权限予以修订、废止或者提出修订、废止的建议。以导游薪酬体制改革为突破口,探索通过机制创新更好地保障旅游从业人员的合法权益。加大旅游业综合改革的力度,整合旅游领域各项改革试点,为旅游业的改革发展提供可复制、可推广、多方面的经验。在参与旅游国际规则的研讨和制定中,吸收借鉴符合云南省旅游业法治要求的国际经验和做法。主动适应旅游业发展的新形势和新需要,彻底改变对传统工作方式的依赖,积极探索符合法治要求的工作手段,探索建立政府法律顾问、第三方评价等制度,在法律框架内积极改革创新。

       2、健全旅游地方性法规和政府规章

      研究制定《云南省旅游业立法规划》(2016-2020),指导旅游业科学、合理、有序立法。省级旅游主管部门在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国旅游法》等法律法规的指导下,积极配合省人大和省政府法治办,开展全省旅游法规和规章的“立、改、废”工作,结合云南省旅游业发展的现实需要,结合对旅游业发展的推动力大小和社会关注度高低,重点针对完善公共服务、强化旅游市场监管方面内容;坚持实施性立法和创制性立法相结合的原则,分阶段有序制订《旅游文明行为规范》、《云南省旅游目的地信息共享机制和信息发布管理办法》等地方性法规和政府规章;加快修订《云南省旅游条例》及现行法规、规章及规范性文件与《中华人民共和国旅游法》不一致的内容,着力构建完善的旅游地方性法律法规体系,夯实云南省依法治旅基础。

      3、建立和完善各项旅游制度机制

      积极推动各级政府抓紧健立完善旅游综合协调机制、旅游联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制;完善旅游公共服务体系、旅游规划编制和评价体系、旅游产业发展促进体系、旅游紧急救援体系、旅游形象宣传推广体系;探索建立旅游目的地安全风险提示制度、高风险旅游项目管理制度、旅游景区价格和流量管理制度。特别要抓住赋予设区的市地方立法权的契机,加快制定城乡居民利用自有住宅或其他条件经营旅游业务管理制度、“一日游”管理制度。研究在线旅游、自驾车旅游、露营地旅游等新业态出现的新问题,推动有关部门联合出台具有针对性的管理规范,增强制度的及时性。

      4、建立健全规章及规范性文件制定程序

      各级旅游行政主管部门要建立健全规章及规范性文件制定程序。对于规章和规范性文件的制定,牵头起草的部门或单位严格按照制定程序,送相关法制机构进行合法性审查;法制机构审查合格之后,报委(局)办公会议审查,审查合格后才能公布。凡起草制定对旅游者、旅游经营者的权利义务产生直接影响的以及属于重大决策事项的规范性文件,要报委(局)办公会议审议。委(局)办公室负责制定和实施规范性文件统一登记、统一编号、统一公布的制度,未按照规定程序和格式制定发布的规范性文件不得作为行政管理工作的依据。强化规章和规范性文件的备案工作,加快修订各级旅游行政机关规范性文件备案审查的相关规定,所制定的各类规范性文件要严格按照规范性文件备案审查的要求,及时向各级政府法治部门备案。重点加强对规范性文件是否存在违法增加旅游者和旅游经营者义务或者影响其合法权益,是否存在行业保护等内容进行备案审查。

       5、加强各级政府旅游工作机构的组织和领导

       各级旅游行政机关要推动建立综合性旅游工作协调机构,构建旅游管理综合协调平台,实现全域旅游综合监管,会同工商、质监、交通、监察等各涉旅管理部门共同组成旅游市场联合执法机构。建立跨部门、跨地区旅游违法行为联合查处政府督办制度和旅游违法行为查处信息共享机制,建立旅游目的地信息共享及适时发布机制。将旅游应急管理纳入政府应急管理体系制定应急预案。编制各类旅游规划,建立旅游标准体系,做好规划之间的衔接。完善旅游规划评价体系,及时制定《云南省旅游规划评估实施办法》。制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策,推进旅游休闲产业体系建设,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等相关领域产业的融合,扶持少数民族地区、革命老区、沿边地区和贫困地区的旅游业发展。协调政府相关部门编制规划和建设基础设施、公共服务设施应兼顾旅游业发展的要求。制定并实施本地旅游形象推广战略。统筹建立各行政区划间、城乡间的旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系和旅游行政服务体系。

 (三)推进旅游行政决策科学化、民主化、法治化

       目标:旅游行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,决策法定程序严格落实,决策质量显著提高,决策效率切实保证,违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正,行政决策公信力和执行力大幅提升。

      措施:

     1、健全依法决策机制

      完善旅游重大行政决策程序制度,明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任,规范决策流程,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,强化决策法定程序的刚性约束。科学划分旅游行政部门之间、旅游行政部门内部的决策权限,明确重大旅游行政决策范围。

      2、增强公众参与实效

      事关旅游发展全局和涉及旅游经营者、从业人员和旅游者切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。对社会关注度高的决策事项,应当公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由。

      3、提高专家论证和风险评估质量

       建立完善“云南旅游智库”、“云南旅游改革发展咨询委员会”,发挥其在重大行政决策咨询论证中的作用。对专业性、技术性较强的决策事项,应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性,支持其独立开展工作,逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。

       4、加强合法性审查

       各级旅游行政主管部门要建立委(局)机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,2017年年底前建立旅游委(局)法律顾问制度,注重发挥法律顾问在重大行政决策中的作用。

      5、坚持集体讨论决定

      各级旅游行政主管部门重大行政决策应当经领导办公会议讨论,由领导在集体讨论基础上作出决定。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。坚持集体讨论决定。部门领导拟作出的有关旅游决定与会议组成人员多数人的意见不一致的,应当在会上说明理由。

       6、严格决策责任追究

       各级旅游行政主管部门的决策应当跟踪决策执行情况和实施效果,根据实际需要启动重大旅游行政决策后评估。严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究相关人员的党纪政纪和法律责任。

 (四)坚持严格规范公正文明执法

       目标:建立健全权责统一、权威高效、行为规范、监督有效、保障有力的旅游行政执法体制,全面落实行政执法责任制和行政执法过错责任追究制,旅游法律法规规章得到严格实施,各类违法行为要得到及时查处和制裁,游客、旅游经营者和其他组织的合法权益得到切实保障,旅游市场秩序得到有效维护,行政违法或者不当行为明显减少,对行政执法的社会满意度显著提高。

      措施:

     1、完善旅游执法体制

      各级旅游行政主管部门要按照《中华人民共和国旅游法》的要求,完善系统内综合执法,整合同一层级同一系统内的综合行政执法职责和队伍,推进系统内综合行政执法改革。重点推进市场监管、卫生计生、商务、农业、交通运输、安全生产等系统综合行政执法改革,逐步实现同一层级同一系统内只设置一支执法队伍。针对旅游活动流动性强的特点,完善跨区域旅游执法协作机制,尽快实现执法联动和信息共享;切实加强旅游执法机构和队伍的保障,适应旅游执法工作的新趋势、新要求。按照国家旅游局《旅游行政处罚办法》和《云南省旅游行政处罚自由裁量权实施办法》等规定,严格监督规范旅游执法部门行政执法自由裁量权,实现旅游行政执法的规范化、制度化和标准化,确保执法公平、公正。

       2、规范旅游执法行为

      凡有执法权的旅游主管部门,都要全面落实旅游执法责任制,建立执法机构责任追究机制。按照《中华人民共和国旅游法》等法律法规的要求,加强执法工作程序制度建设;对重大处罚决定要进行合法性审核;对旅游执法裁量权要有基准制度,要细化、量化行政裁量标准,合理规范裁量种类、幅度。强化程序意识,严格按程序执法;加强执法制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,具体执法要求和期限,保障执法程序公正。省级旅游行政主管部门要加强对州(市)县(区)旅游执法工作的指导和监督,切实提高基层执法能力。创新旅游行政执法方式,推行旅游行政执法公示制度,加强行政执法信息化建设和信息共享,建立统一联合的的旅游行政执法信息平台,完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。健全公民和组织守法信用记录,完善旅游行业守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。改进执法方式,使行政执法行为更加人性化和规范化,切实做到使用法律法规规范准确、程序正当规范、处理结果公正合理、自由裁量权符合标准,杜绝旅游行政执法中的不作为、乱作为现象;对已作出的违法或者不当的旅游行政执法行为要及时纠正,造成影响的要追究部门领导及负有直接责任的执法人员的责任。

       3、加强行政执法队伍建设

       对旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游市场监管机构的工作范围和职责作出相应规定。加强行政执法主体的清理、确认、公告工作。建立旅游执法人员信息库、执法人员持证上岗制度,非执法单位人员、临时工等严禁参与到执法活动中。狠抓执法纪律和职业道德教育,不断提高执法人员素质。及时梳理行政执法依据,明确执法职权、机构、岗位、人员和责任,并向社会公布。研究开展旅游行政执法案卷评查和质量考核工作,加强执法评议考核,评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。规范旅游行业执法辅助人员管理,明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

       4、落实行政执法责任制

       严格确定旅游行政执法人员的执法责任,建立行政执法用工制度,建立健全常态化的责任追究机制。旅游执法部门应严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,加大对旅游城市和旅游景区内旅游消费者吃、住、行、游、购、娱等所有场所与服务的综合监管,保证设施的安全、企业服务的质量和合理的价格水平,严厉打击经营者强买强卖、欺骗游客等违法行为,严厉打击没有资质的企业与个人从事旅游服务,严厉查处旅游市场上的黑车、黑店、黑导游的欺诈行为,加大对违法行为的打击力度,促进旅游市场健康发展。加强执法监督,充分利用“互联网+”资源优势,加快建立统一的行政执法监督网络平台,建立健全投诉举报、情况通报等制度,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服部门利益和地方保护主义,防止和克服执法工作中的利益驱动,惩治执法腐败现象。

       5、加强行政执法保障

      推动形成全社会支持旅游行政执法部门依法履职的氛围。对妨碍旅游执法部门正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为,坚决依法处理。积极推动各级党政机关和领导干部支持旅游执法部门依法公正行使职权,不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。旅游执法部门履行执法职责所需经费,纳入本级政府财政预算,保证执法经费足额拨付。改善执法条件,合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离管理制度,严禁以任何形式下达或者变相下达罚没任务或者指标,严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

(五)强化对行政权力的制约和监督

       目标:科学有效的旅游行政权力运行制约和监督体系基本形成,惩治和预防腐败体系进一步健全,各方面监督形成合力,人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障,损害旅游者,旅游经营者和从业人员合法权益的违法行政行为得到及时纠正,违法行政责任人依法依纪受到追究。

      措施:

      1、健全行政权力运行制约和监督体系

       坚持用制度管权管事管人,坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,完善各方面监督制度,确保按照法定权限和程序行使权力。起草旅游法律法规规章和规范性文件,要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求。严格规范作出行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥各级旅游行政主管部门诚信建设示范作用,落实公务员诚信管理有关制度。

       2、自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督

       各级旅游行政主管部门党委(组)要切实履行主体责任,主要负责人是第一责任人,对党风廉政建设负总责。认真研究处理各级人大及其常委会组成人员对旅游工作提出的有关审议意见,及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议,切实改进工作。健全知情明政机制,向政协定期通报有关情况,为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理旅游行政案件,健全依法出庭应诉制度,尊重并执行人民法院生效裁判。积极配合检察机关对旅游行政违法行为的监督。

       3、加强行政监督和审计监督

       各级旅游行政主管部门要建立健全内部权力运行制约机制,对管人、管钱、管物等关键岗位,行政审批、行政处罚、产业基金使用、政府采购等重点领域,以及行政不作为等突出问题,加强内部监督,不断完善分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度。

        4、完善社会监督和舆论监督机制

         各级旅游行政机关要建立违法行政行为投诉举报登记制度,畅通举报箱、电子信箱、电话等监督渠道,方便群众投诉举报、反映问题,依法及时调查处理违法行政行为。建立健全旅游舆论监测体系,强化社会监督,充分发挥公众、行业组织、新闻媒体等对旅游市场秩序的监督作用,加强舆论引导,倡导文明旅游。完善旅游执法过错责任追究制度,严格执行行政首长问责制,强化问责监督。

       5、完善纠错问责机制

        严格执行《行政机关公务员处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》及有关规章制度,坚决纠正目前各级政府在旅游市场监管中存在的“不愿管、不敢管,管不了、管不好”等责任不落实的作为,以最严肃的措施推动各级旅游行政机关履职到位。强化旅游市场属地监管责任,州(市)、县(区)政府主要领导为旅游市场监管第一责任人,将旅游市场监管纳入年度综合考评内容,对市场监管不力,发生恶性旅游事件,造成恶劣社会影响的,对相关责任人进行严肃问责;加大监督考核问责力度,建立旅游综合监管考核评价制度,每季度对州市进行量化考评;季度综合考评连续3次处于后3位的,对州市政府主要领导进行约谈;连续3次处于末位的,对州市政府主要领导及相关人员进行问责。

(六)全面提高旅游行业工作人员法治思维和法治观念

       目标:各级旅游行政主管部门领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念,实现管理理念、领导方式和工作方法的重大转变,运用法治思维、法律手段管理旅游事务,提高依法行政能力,在法治轨道上全面推进旅游管理工作。各级旅游行政主管部门和旅游行业协会要制定旅游法律法规的学习方案,强化对旅游行政管理人员、执法人员、旅游经营者及从业人员和旅游者的宣传贯彻力度,促进旅游相关人员提高法律意识,增强法治观念,养成守法习惯。采取多种形式,运用多种载体,开展多样化的学法用法宣传活动,营造浓厚的普法学法用法氛围,做到旅游行业参与人员法治意识素养全面提升,推动旅游法治文化繁荣发展。

       措施:

      1、完善旅游行政主管部门学法用法机制

      制定各级旅游行政主管部门领导干部和机关工作人员的年度学法任务和学法计划。编印依法治旅学习汇编材料,将学法用法工作纳入各级旅游行政部门绩效目标考核范围,建立健全定期学法制度、专题法治讲座、集中培训制度、学法用法评估考核和激励机制。建立常规化的旅游行政部门工作人员学法用法考核制度,对任期内的依法行政、依法治旅情况进行考查。实行部门首长负责制,确保旅游法律法规学习制度落实到位。做到旅游行政人员学法用法述法制度不断完善,运用法治思维和法治方式的能力不断提高。

      2、健全旅游行业协会对旅游经营者的法律培训机制

      针对行业协会职能偏弱、自律作用发挥不足等问题,以推动行业协会与行政机关完全脱钩、强化行业协会职能、建立健全行业协会运行机制等有力的措施推进行业协会改革,保障协会组织有效运转。行业协会通过讲座或网络课程等形式对旅游经营者及从业人员进行法律培训,将《中华人民共和国旅游法》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法律法规及行业执业准则、服务标准作为旅游从业人员学法用法培训的主要内容,提升旅游行业服务能力和服务水平。

       3、健全旅游经营者学法用法机制

       旅游企业管理人员和其他从业人员应定期参加旅游主管部门或行业协会组织的法律学习和专业培训。实行旅游企业学法用法负责人责任制,按照属地管理和谁用工、谁培训相结合的原则,确保旅游企业管理人员及其他从业人员岗前法律培训,在经营或执业中认真用法守法,确保学法用法守法制度在旅游企业落实到位。

       4、健全在滇旅游者学法用法机制

       通过在报纸、网络等媒体上开设专栏,在机场进出港大厅、高铁站大厅、公路车站、服务区、游客集散中心等公共场所制作、摆放文明旅游、依法旅游公益广告灯箱和宣传册等,推进文明旅游宣传的力度,通过在景区设置法治板报、横幅、广播、电子宣传屏等方式,加强对在滇旅游者的文明旅游法治宣传教育,增加旅游者学法机会,提高旅游者的守法和依法理性维权的意识。旅行社要完善旅游者行前说明会制度,督促行前学法;导游、领队要加强引导督促游客尊重旅游目的地的风俗习惯,守法知礼、文明游览。

        5、依法保障旅游经营者合法权益

        鼓励旅游经营者参与政府采购和服务外包,建议进一步厘清政务旅行和公款旅游的边界,推进旅游经营者参与政府采购和服务外包。平衡旅游者与旅游经营者的利益关系,界定安全保障义务的范围,对旅游经营者的提示告知义务的程度和范围作出原则性、概括性规定,基本框定提示告知义务的合理范围。倡导旅游者自觉抵制不合理低价游,对于明知是不合理低价游,却故意与旅游经营者订立虚假合同的旅游者,作出限制其求偿权的规定,并规定其承担一定的法律责任。强化旅游保险转嫁经营风险的功能,省级旅游行政主管部门会同有关部门建立全省统一、涵盖旅游经营者责任险的旅游安全组合保险体系,指导和监督全省旅游组合保险工作的开展。

(七)运用法律手段规范旅游市场秩序

       目标:认真贯彻落《云南省人民政府关于印发云南省旅游市场秩序整治工作措施的通知》(云政发〔2017〕19号),切实开展云南省旅游市场秩序整治专项纪律检查暨旅游行政管理部门“自洁行动”,积极顺应游客和行业期待,按照“严执法与讲服务并肩行、严处罚与促发展相结合”的要求,以深入推进《中华人民共和国旅游法》、《云南省旅游条例》的贯彻落实为抓手,聚焦突出问题集中开展旅游市场专项整治,坚决查处违法违规行为,积极培育旅游市场主体,保障从业人员和旅游者的合法权益。理顺体制机制,加强对市场秩序整顿工作的组织领导。

      措施:

      1、加强综合执法体系建设

       推进旅游综合执法改革,推广旅游警察队伍试点建设经验,逐步扩大旅游警察覆盖范围,发挥好旅游警察对维护旅游市场秩序的重要作用;加强基层旅游质监执法机构建设,完善旅游市场综合执法机制。健全旅游行政执法监督管理制度,推行“1+3+N+1”旅游综合监管模式,建立健全集中统一的综合监管指挥平台,形成信息汇集、及时研判、综合调度、联合执法、快速反应、高效处置的工作机制;强化旅游警察、旅游巡回法庭、工商和市场监管局旅游市场执法3支队伍,提高旅游市场执法监管效率;发挥多个涉旅执法部门的职能作用,共同维护旅游市场秩序;建立旅游监管履职纪检监察机制,对涉旅部门履职情况进行巡查、巡视,发生重大涉旅事件时,启动问责程序。完善旅游重大案件审查制度、游客投诉高效处理机制和旅游商品信誉担保理赔等机制。建立游客满意度评价制度,不断完善游客满意度调查机制。

       2、加大旅游市场整治力度

       推进旅游标准化建设,建立涵盖旅游要素各领域的旅游标准体系。充分发挥各州市旅游市场监管综合调度指挥中心作用,开展旅游联合执法,形成统一调度、综合指挥、快速反应、高效处置的旅游市场综合监管工作格局。建立完善云南省统一的导游管理信息平台,将云南省所有导游纳入平台进行实时动态监管;建立完善导游服务质量网上评价系统,推行大众评价和社会监督,形成导游良性竞争机制和良好执业环境;严格管理签约导游,有关企业要与签约导游依法签订劳动合同,建立合理薪酬制度,保障导游合法权益。定期发布主要旅游线路产品成本价,引导旅游者理性消费、文明出游。规范旅行社经营行为,禁止不合理低价游产品;实行新的旅游标准合同,严格监管旅游合同,实行旅游合同电子化管理;建立旅行社“黑名单”制度。针对旅游购物 “高定价、高回扣”等问题,取消旅游定点购物,严禁变相安排和诱导购物,严厉打击对旅游者各类欺诈销售行为。针对景区管理薄弱、秩序较乱等问题,制定出台旅游景区景点管理办法,规范旅游景区经营管理,整治景区突出问题,不断提升景区服务质量。

       3、大力推进无障碍旅游

       完善旅游市场运行规则,建立公开透明的市场准入标准,县级以上政府及其有关部门应当采取措施,推进无障碍旅游,实现跨区域的旅游合作与经营,消除区域间旅游服务贸易壁垒。任何单位和个人不得限制、阻碍本行政区域外的旅行社、导游和旅游车辆在本地的合法旅游经营活动。从制度层面破解旅游交通障碍,积极推动县级以上政府交通运输行政部门在审批旅游客运企业时,要征求同级旅游行政主管部门意见;旅游汽车指标投放由县级以上旅游行政主管部门提出建议,经同级交通运输行政主管部门同意,共同报同级政府批准后由县级以上交通运输行政主管部门依法许可;经批准从事旅游运输的车辆应在核定经营范围内从事旅游客运经营,允许按照旅游合同和旅游包车合同的行程安排,在旅游始发地和目的地间通行,任何单位和个人不得设置障碍。

      4、建立健全旅游行业诚信体系

      加强旅游诚信宣传教育,积极宣传旅游诚信典型事例,评选表彰旅游诚信企业和从业人员,弘扬旅游正能量。建立旅游诚信公示制度,定期公布违规企业和从业人员“旅游失信行为记录”。建立健全旅游诚信经营服务制度、企业资质等级评定制度和失信惩戒淘汰制度等,构建诚信服务机制,发挥旅游行业协会的行业自律和诚信倡导作用,促进旅游诚信经营和诚信服务,维护云南旅游良好形象。在旅游诚信体系建设基础上,强化信用约束,建立失信惩戒等机制,创新以信用监管为核心的新型监管模式,推动旅游法治建设与诚信建设融合发展。

       5、建立和加强旅游新业态的管理规范

       研究在线旅游、自驾车旅游、露营地旅游等新业态出现的新问题,推动有关部门联合建立协调议事工作机制,加强旅游新业态的管理规范,填补新业态行业监管空白,制定新业态的分类标准和行业管理规范。提高新业态行业准入门槛,严格执行新业态的管理规范,对旅游服务与产品供应商设定合理的准入条件,在环境、设施和服务等标准上做出明确的规定。明确权责与职能范围,按照“属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的原则,明确各相关部门的监管责任。建立全域旅游综合协调管理体制,协调联合旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游市场监管分局等部门。综合监管线上线下旅游经营行为。动员行业协会积极参与新业态的行业管理。

       6、强化旅游安全管理

       加强旅游安全管理,提高应对旅游突发事件的能力,保障旅游者的人身、财产安全,促进旅游业持续健康发展,贯彻落实《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《旅行社条例》和《安全生产事故报告和调查处理条例》等法律法规。各级旅游行政主管部门应当在同级人民政府的领导和上级旅游行政主管部门及有关部门的指导下,在职责范围内,依法对旅游安全工作进行指导、防范、监管、培训、统计分析和应急处理。旅游经营者应当承担旅游安全的主体责任,加强安全管理,建立、健全安全管理制度,关注安全风险预警和提示,妥善应对旅游突发事件。旅游从业人员应当严格遵守本单位的安全管理制度,接受安全生产教育和培训,增强旅游突发事件防范和应急处理能力。旅游行政主管部门、旅游经营者及其从业人员应当依法履行旅游突发事件报告义务。

三、组织保障和落实机制

        各级旅游行政主管部门应把握依法治旅的工作实际,因地制宜,加快制定当地依法治旅工作的中长期发展规划、专项规划,加快研究依法治旅相关政策,细化相关工作要点及年度工作实施方案,确保依法治旅工作落到实处。

(一)加强党对旅游法治建设的领导

       各级旅游行政主管部门要自觉接受地方党委(组)的领导,切实增强建设旅游法治的使命感、紧迫感和责任感,加强组织领导,强化工作责任,一级抓一级,层层抓落实。健全党委(组)领导依法治旅的制度机制,党政主要负责第一责任人职责切实履行。推动各级政府承担对旅游市场实施跨行业、跨部门、跨区域旅游综合监管的组织协调和领导职责。明确各部门职责,完善行政执法协调机制。组织旅游主管部门与公安、工商、质监、交通等涉旅管理部门对旅游市场进行联合监管,建立完善联合监管方式、联合执法工作机构、议事规则和工作程序。充分发挥政府决策协调作用,实行统一领导、统一规划、统一管理,做到领导到位、组织到位、措施到位。

(二)加强旅游部门法治机构及队伍建设

        各级旅游行政主管部门要进一步重视和加强依法治旅的机构建设,充分发挥其在推进依法治旅工作中所承担的统筹规划、综合协调、督促指导、监督检查和考核评价等职责,使旅游部门法治机构的规格、人员编制配备与其承担的实际职责任务相适应。加大对依法治旅干部的培养、使用和交流力度,建立旅游行政机关法治工作人员准入制度,重视提拔政治素质高、法治素养好、工作能力强的法治干部。建立旅游法律顾问机构,配备工作人员,聘任法律顾问。进一步健全完善旅游治安综合防控体系,游客安全感不断提升。

(三)强化旅游部门法治学习和培训

       各级旅游行政主管部门要建立学习制度,重点研究学习与旅游产业发展、行政执法、公共服务、社会管理等紧密相关的法律法规。各级旅游行政主管部门的领导干部要带头学法、守法、用法,以上率下,养成自觉依法办事的习惯,提高依法办事的能力。加大对旅游执法人员,特别是基层执法人员的培训,全面提高其执法能力和水平,切实解决不会执法、不敢执法、不愿执法等问题。加大对旅游行政管理人员、旅游经营管理人员、旅游从业人员和旅游者的经常化、制度化旅游法治培训力度,提高各类市场主体参与依法治旅的能力和水平。

(四)持续做好以《旅游法》为核心的普法工作

        各级旅游行政主管部门要主动向各级政府和相关部门宣传《中华人民共和国旅游法》,提高共同执行《中华人民共和国旅游法》的自觉性;旅游经营者和从业人员要认真学习《中华人民共和国旅游法》,提升依法经营的水平;持续广泛组织对旅游者的法治教育和文明旅游教育,以案释法,用鲜活的司法案例引导旅游者依法维权、文明旅游。行业协会要加强对会员的法律培训,强化其自我约束、自我管理的能力。加强舆论宣传,采取多种手段方式宣传推广,提高社会各界对依法治旅的认识。加强与主流媒体的沟通合作,抓好网络宣传。重视舆论监督,加强对旅游公众舆论的应对处置,打造畅通无阻的旅游服务质量公众舆论监督平台。做到旅游行业多层次多领域依法治理深入推进,旅游法治创建活动深入开展。

(五)强化考核评价和督促检查

       各级旅游行政主管部门要把依法治旅考核纳入本系统综合考评指标体系,把旅游法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系,充分发挥考核评价对依法治旅的重要推动作用。各级旅游行政主管部门要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为。加强对依法治旅进展情况的督促检查,结合旅游法治建设年度重点工作,开展定期检查和专项督查。每年向本级政府,上一级主管部门报告依法治旅工作情况。对工作不力、问题较多的,要及时约谈、责令整改、通报批评。

(六)严格落实财政保障制度

       各级旅游行政主管部门要将依法治旅必要的经费开支列入同级政府及其本部门年度预算,由同级财政予以保障。加大经费投入,切实保障依法治旅在组织推动、政府立法、行政执法、监督检查、行政复议、依法行政、宣传培训、示范创建、考核评议等方面的各项经费支出。加大信息化建设投入,进一步提高旅游行政主管部门依法治旅、依法行政的信息化水平。围绕建立重心下移、力量下沉的法治工作机制,改善州(市)县、(区)旅游法治建设装备条件。切实解决和保障旅游部门法治机构的办公设备、工作用车、办案装备等必需的工作条件。