强化监管服务 规范市场秩序 提升服务质量

发布日期:2013年08月16日    来源:    网站编辑:Zhangy    【打印文章

强化监管服务 规范市场秩序 提升服务质量
——党的群众路线教育实践活动专题调研报告

省旅游发展委党组成员、副主任 余繁

按照省旅发委党组《关于开展党的群众路线教育实践活动调研的通知》的安排,结合《旅游法》的贯彻实施,围绕教育实践活动为民务实清廉的目标要求,组织分管处室和事业单位开展了深入基层、随机调研、听取意见的专题调研活动,并在历次调研的基础上,形成如下专题调研报告。

一、云南省旅游市场的现状和问题
(一)云南省旅游市场的现状
1、旅游市场经营主体现状
一是旅行社。目前,全省共有旅行社648家,其中经营出境旅游业务的旅行社36家。全省旅行社从业人员5.03万人。2012年度营业收入约为127亿元,实现主营业务利润4.96亿元。接待10万人以上的旅行社有16家,接待20万人以上的旅行社有9家。除少数旅行社外,大部分旅行社以挂靠承包等方式分散经营的情况突出,提供同质化的产品和服务,企业财务会计制度不健全、管控能力弱、集约化程度低、整体效益差。
 
二是旅游饭店。目前,我省共有星级饭店795家,位居全国第五位,西部省份第一位。其中五星级饭店17家、四星级饭店75家、三星级饭店234家、二星级饭店400家、一星级饭店饭店69家。全省星级饭店共有6.66万间客房,从业人员5.37万人。全省星级饭店数量排前三位的是丽江市、大理州和昆明市。全省星级饭店投资额约100亿元,2012年营业收入为42.7亿,其中接待过亿元的饭店有7家。全省星级饭店平均房价222.5元/间,低于全国平均房价。近年来,随着旅游市场的发展,大量高端商务酒店、度假酒店、精品主题酒店、经济型酒店、民居客栈等非星级接待设施应运而生并参与市场竞争,一方面弥补了旅游酒店业态的不足和进一步满足了市场的需要,另一方面也给旅游市场监管工作提出了新的要求和带来了新的挑战。仅从高端商务和休闲度假酒店看,目前全省已有洲际、希尔顿、万豪、雅高等24家国际知名的酒店管理集团旗下的48个品牌进驻我省投资和经营管理,并呈现出不断进入的趋势。
与此同时,大量的社会餐馆自由参与市场竞争,接待旅游团队,也给市场监管工作带来了不少问题和压力。
 
三是旅游汽车。目前,我省共有旅游汽车公司72家,旅游汽车5426辆,其中昆明2143辆、大理700辆、丽江586辆、迪庆727辆、西双版纳487辆、保山223辆、德宏117辆、红河98辆、其他州市345辆,总座位15万个。旅游汽车公司从业人员共1.5万余人,其中旅游车驾驶员8千余人。除部份车辆属于企业所有,实行公车公营,统一管理,统一经营外,大多数属于个人挂靠、个体经营,极易造成旅游市场秩序混乱,管理失控和税费流失,而且对旅游安全构成极大的隐患。
 
四是旅游景区。目前,全省具有接待条件和能力的景区景点638家,其中A级景区189家,5A级景区6家、4A级景区58家、3A级景区40家、2A级景区75家、1A级景区10家,从业人员2.7万人。我省景区多以观光类景区为主,旅游景区门票收入是景区主要收入来源, 5A级石林景区门票为175元,丽江玉龙雪山门票为105元;全省4A级景区门票价格在80元上下;3A级景区平均在40元左右;2A级景区在20元;1A级在10元。我省旅游景区的门票价格处于省外同级别旅游景区门票的中等水平。我省旅游景区景点的投资主体单一,很多景区都负债经营。尽管云南旅游景区(点)开发建设资金来源逐步多元化,仍难以满足老旅游景区(点)提升改造、新旅游景区(点)开发建设的需求,投入严重不足、低水平、重复性景区景点开发建设情形仍然普遍。
 
五是旅游购物企业。目前全省现有接待旅游团队的旅游购物会员单位122家,主要分布在旅游热点地区,其中昆明44家、大理10家、丽江3家、西双版纳24家、迪庆13家,经营业态主要以珠宝玉石、花卉、茶叶、药材、工艺品、土特产、食品等为主,从业人员近1.5万人。旅游购物企业财务会计制度不健全,税收征管难度大。旅游购物市场呈现竞争异常激烈,购物企业投资规模不断扩大,接待能力日趋增强,经营品种不断丰富的特点。
 
六是旅游从业人员。目前全省有72万人直接从事旅游产品的生产与服务。在旅游从业人员中,我省持有导游证(IC)卡22879人;其中初级导游22442人,占总数的98%。(昆明导游14661人,占总数64.08%,大理2373人,丽江1397人,西双版纳1709人);中级导游407人,占总数的1.88%;高级导游30人,占总数的0.12%。普通话导游20970人,占总人数91.7%;英语导游1192人,占总数的5.2%;日语188人,占总数的0.8%;其他语种(韩、泰、越、法、西、俄、意)529人,占总数的2.3%。男性导游5366人,占总数的23.5%;女性导游17513人,占总数的76.5%。博士6人、研究生85人、本科4412人、大专8652人、中专5255人、中技72人、高中3546人。全省持有导游证(IC)卡的22879名导游人员中,经常在一线带团导游约7000人,大部分归属于导游公司。绝大部分导游没有固定工资收入,带团回佣是其主要收入来源。

2、旅游市场消费主体现状
云南旅游市场主要还是由国内游、入境游、出境游(港澳台)和边境游几大市场组成。2012年全省接待海外旅游者457.8万人次,接待国内旅游者1.96亿人次,其中省外游客占59.5%。从旅行社接待的游客来看,2012年,组织接待国内游客1268.85万人次,接待入境游客75.24万人次,组织出境游客49.63万人次。从入滇客源结构来看,入境游以东南亚、东北亚、港澳台、欧美等国家和地区为主,国内游以珠三角、长三角、华北和周边省份为主。海外旅游者(过夜)花费水平为187.69美元/人天,国内过夜旅游者平均花费550.87元/人天,游客在云南平均停留天数为2.2天。赴滇旅游的游客规模不断扩大,游客结构逐步从传统的观光型向观光型和休闲度假型转变,休闲度假游客逐步增多。去年,观光型游客占42.02%,以休闲度假为目的的散客比重提高到28.94%,消费需求日趋多样化,给服务质量和水平的提高提出了新的要求。

3、旅游市场监管主体现状
目前,全省各级旅游行政主管部门下设行业管理机构102个,专职行业管理人员212人,设立旅游执法质监机构103个,执法质监人员560余人,省、州(市)、县(区)三级旅游市场监管体系初步形成。2011年,我省进一步加强旅游执法质监队伍建设,成立了云南省旅游执法总队,部分州市县(区)也相应成立了执法支队和大队。根据目前旅游市场监管的任务,主要涉及物价、工商、交通、财政、税务、人保、公安、质监等多个执法部门,为进一步明确监管职责,云南省人民政府办公厅下发了《关于加强全省旅游市场综合整治工作的意见》。为落实《意见》,我省建立了旅游市场联动执法机制,组织开展了旅游市场综合整治。成立了云南旅游标准化技术委员会,编制完成了《旅游标准化发展规划(2011-2015)》,制定出台了涉及旅行社、导游、旅游购物、旅游汽车的多项地方标准。成立了云南旅游安全工作协调委员会,组建了云南途安旅游安全保障救援中心,加强了旅游安全管理,在全国率先推出“云南旅游安全组合保险”。

4、旅游市场中介机构现状
自2000年成立云南省旅游业协会后,近年来又相继成立了旅游饭店分会、旅行社分会、旅游景区分会、旅游车(船)分会、旅游购物分会、SPA与温泉分会、旅游营销与会展分会、自驾车与露营分会、旅游度假区分会、旅游商品与装备分会、摄影分会、出境旅游组团社自律委等12个分会和分支机构。各州市也组建了相应的旅游行业协会,目前省、州市两级共有各类旅游行业协会和分支机构68个,工作人员203人。各协会和分会围绕我省旅游市场监管工作的要求,积极配合旅游主管部门开展工作。

总体来看,随着我省旅游产业的发展,已经形成了具有一定规模、不同档次、不同类型的旅游接待服务设施和经营主体,旅游接待服务体系日趋完善,旅游消费市场持续发展。同时,云南旅游市场监管工作在各监管部门的配合下,在各级旅游行业管理部门的努力下,在各旅游行业协会的积极配合下,基本形成“部门协作、上下联动”的工作格局,旅游监管能力不断提升,旅游服务质量逐步提升。根据国家旅游局委托中国旅游研究院开展的全国游客满意度调查情况,我省昆明市和丽江市被列入全国60个样本城市之一,2012年全年,昆明市满意指数为80.86,排在第18位,丽江满意指数为78.72,排在第33位。根据2012年年底省纠风办对旅游行业行风评议的结果,公众和游客对全省旅游行业服务质量的综合满意率为88.92%。2013年第二季度,昆明和丽江的满意度分别排在第30位和第21位。

(二)旅游市场存在的主要问题
尽管从整体来看全省旅游服务接待体系日趋完善、旅游服务质量在进一步提升,但由于旅游市场发育还不够成熟,作用于旅游市场的各类主体和相关方面依然存在一些影响旅游服务质量提升的突出问题。

1、旅游经营者存在的问题
从旅游经营者的行为和结果看,主要给旅游市场带来了以下两个方面的突出问题:
第一,正常的旅游经营秩序受到扰乱。主要表现在:一是非法经营者不断出现。未取得经营资质的“黑社”、“黑车”、“黑导”等行为屡禁不止,非法经营旅游业务的现象仍然突出。二是旅游经营者之间采用恶性价格竞争手段。一些旅行社利用游客对价格的过度敏感心理,通过降低旅游产品的直观价格来吸引客源,通过安排购物和推销自费项目获取佣金来弥补成本和获取利润,以所谓的“零负团费”的方式开展竞争。旅游购物企业对商品标价明显高于市场价格或者不明码标价,通过旅行社和导游的宣传,诱导游客购物,在游客购物金额中向旅行社支付高比例的回扣;景区也采取高票价和高回扣的方式吸引旅游团队;宾馆酒店为吸引旅行社组织的旅游团队,也广泛采用低价竞争手段。

造成上述问题的主要原因:一是市场规模的快速扩张、市场需求的不断变化和市场监管不到位,为非法经营者和非法经营行为提供土壤和空间。二是旅游线路产品同质化。旅行社的旅游产品开发积极性和能力较低,主要业务依然围绕经营同质化产品,以低价争夺客源,以索要高额回佣作为支撑。迫于旅行社的压力,旅游购物企业通过提高标价,旅游景区通过争取高定价,为返给旅行社高额回扣预留空间,迎合旅行社的低成本经营模式;旅游酒店、餐饮等企业的价格被旅行社一再打压。三是旅游企业经营管理水平不高。企业忽视企业品牌建立、质量建设和人才引进。旅行社采取承包挂靠经营,承包经营者无需考虑品牌建设和维护,短期行为突出,成为最不诚信的市场竞争的主体。由于旅游市场的恶性价格竞争和违规经营行为的存在,旅游市场经营秩序受到扰乱,一些非法经营、违法经营和采取恶性价格竞争的经营者和旅游企业不断挤压规范经营的旅游企业,形成了“优不胜、劣不汰”的局面。长期来看,严重影响和制约旅游企业做大做强、旅游市场秩序规范、旅游服务质量提升和旅游产业的可持续发展。

第二,局部的旅游服务质量有所下降。主要表现在:一是部分旅游企业在旅游服务中降低服务标准。在恶性价格竞争的背景下,一些旅行社在接待旅游者过程中降低或变相降低旅游合同约定的住宿、餐饮等标准,缩短游览时间、增加购物次数和时间;一些景区、酒店硬件设施老化,软件服务跟不上,但也无力或不愿改造、提升等。二是强迫和变相强迫旅游者消费。一些旅行社在安排的旅游线路中,明确或不明确地增加了购物和其他自费项目,采取诱导、误导等方式使游客“自愿消费”;一些旅游购物企业、旅游景区与旅行社、导游联合误导游客,销售质价不符的商品。

造成上述问题主要原因:一是部分企业诚信缺失,违背服务承诺,不履行合同约定,甚至欺骗游客。二是企业深陷恶性竞争的怪圈,部分旅游企业为了生存不得以而为之。降低旅游服务标准和强迫、变形强迫旅游者消费行为的存在,导致了在总体旅游服务质量提升的情况下,局部旅游服务质量有所下降,个别的旅游消费事件还给游客造成了心理及权益的严重损害,使部分旅游消费者对旅游产生信任危机,并将这种不信任通过媒体放大、扩散到更大的消费市场,云南旅游处处是“陷阱”的警示,严重地削弱和扭曲了云南旅游形象,已危急到云南旅游产业的发展。

2、旅游从业人员存在的问题
从旅游从业人员的情况看,主要是存在两个方面的问题:
第一,职业道德水准有待提升。主要表现在:服务意识不强、主动服务不够。而突出表现在部分旅行社、旅游购物、旅游交通等企业的部分管理人员和一线工作人员身上则是服务意识弱、服务态度差甚至恶劣。从管理层面看,在市场激烈竞争的大环境下,一切以追求企业利益最大化为目标,一些企业不以提升服务质量作为其核心竞争力和目标,进而采取了以恶性价格竞争为手段的“零负团费”等经营模式,在侵害旅游消费者和其他旅游经营者及从业人员利益的过程中获取利益,并助推了从业人员功利心理膨胀;从一线从业人员层面看,在恶性价格竞争和“零负团费”的背景下,少部分导游和服务人员完全以个人利益为出发点,由此导游变导购,误导、诱导游客甚至辱骂游客、威逼游客消费的行为就时有发生,以提高宰客技能的高额收费的非法培训机构“大刀会”、“小刀会”也应运而生,并得到“追捧”。

产生以上问题的主要原因:一是功利思想过重,价值取向扭曲。利字当先成为一部分从业人员的基本价值诉求,一切服务于游客、一切为了游客的观念和诚实守信的道德底线在这些人的思想中并为真正树立起来。二是管理教育不够,缺乏行业认同。由于旅游行业的特殊性,从业人员的高流动性已成为行业发展的一个重要特征。因其流动性高,企业无法实施对从业人员的长期管理和教育;而很多从业人员则缺乏对企业和行业的认同,没有归属感,职业道德也就无法得以提升。特别是在现行导游管理体制下,除少数归属于旅行社的导游外,大多数导游人员没有实际意义上的归属管理单位,游离在旅行社和导游公司之外,加之无固定薪酬,就干一天算一天,挣一笔算一笔。目前部分从业人员职业道德上存在的问题,从当前看,已严重地影响了全省旅游服务质量的提升;从长远看,将深刻影响和制约着旅游产业整体素质提升和旅游产业的发展。

第二,旅游服务水平有待提高。主要表现在:管理水平不高、服务能力不强。从管理层面上看,旅游各要素行业尤其是旅行社行业管理人员中真正懂经营、会管理的人不多,在瞬息万变和日趋激烈的市场竞争中,既能坚持规范管理和规范经营,又能顺应市场变化,探索新的经营模式并实现服务质量和经济效益同步提升的人才更少;从一线从业人员看,各工种真正有较强服务技能的高技术级别的人员比例偏小,绝大部分技术级别低、服务能力弱。尤其是在导游队伍中,除少部分导游外,大部分讲解水平和综合服务的水平不高。

产生上述问题的主要原因:一是旅游从业人员学历层次普遍偏低、文化素质不高。二是旅游企业和旅游行政管理部门对从业人员的教育培训不够。由于从业人员的高流动性,旅游企业除对中层以上管理人员能够实施较为有效的教育培训外,对基层工作人员的教育培训开展的普遍不够;旅游行业管理部门除对一些特殊工种如领队、导游有教育培训要求外,其他均无明确要求,且每年结合年检开展的教育培训也存在失之于宽和针对性不强等问题。旅游管理水平不高和旅游服务能力不强,决定了当前全省的总体旅游服务水平,这些问题的如不采取切实有效的措施加以解决,将从根本上制约着全省旅游服务质量的提升。

3、旅游消费者存在的问题
从旅游消费市场情况看,存在的主要问题是部分消费者不成熟。主要表现在:一是在旅游消费者的消费心理不成熟。一些旅游消费者购买商品注重价格的消费心理造成做出旅游决策时优先考虑报价低的旅行社,对旅游产品的内容、企业的口碑及旅游质量考虑不充分。一些旅游者明知旅行社报价远远不及出游的正常基本费用,仍然贪图便宜、报名参团。二是旅游消费者的消费行为不理智。一些旅游者对旅游过程中的消费行为存在明显的从众心理,致使自己的消费行为与自己的消费需求出现偏差。特别是在参加低价团和旅游购物上,经常出现冲动消费后又感后悔,进而引发投诉。三是旅游消费者的维权意识淡薄或过度维权。一些游客在发生旅游服务质量问题时,感到身处他乡异地,忍气吞声,使一些经营者有了可趁之机。一些旅游者则过度维权,因小问题造成滞留、延误,影响了旅游合同的顺利实施,造成更大的损失。四是旅游消费者存在不文明旅游的行为。一些旅游消费者在旅游过程中不尊重异国他乡的风俗习惯,行为不文明。程度较轻的引发当地居民和旅游经营者、从业人员对旅游者的厌恶、不尊重;严重的则引发双方的语言和肢体的冲突,进而严重影响了旅游服务质量。

产生上述问题的主要原因:一是从目前来看,我国公民的受教育水平和国民综合素质还不高,制约了理性消费心理、行为以及文明行为的养成;二是我国经济发展总体水平决定了当前旅游消费市场仍然以大众观光旅游为主体的现状,大众观光旅游对价格的敏感度较高。由于当前我省面对的旅游消费市场不成熟,特别是游客趋从低价的行为,对旅游经营者的恶性价格竞争模式的形成起到推波助澜的作用。

4、旅游市场监管者存在的问题
从旅游市场监管者的情况看,主要存在两个方面的问题:
第一,宏观调控力度不够。主要表现在:一是市场准入机制不完善。目前,涉及旅游产业吃、住、行、游、购、娱六大要素行业在经营主体的进入上,不论是空间布局,还是结构比例等方面,都缺乏较为有效的宏观调控手段,且普遍进入门槛较低。如旅行社,由于市场进入许可尺度过松,我省旅行社已从2009年的432家增长到目前的648家,高中以上学历就可以报考导游资格证的规定多年未变;其它一些要素行业市场准入门槛也较低,且在市场准入许可过程中各许可部门之间缺乏有效的沟通、协调,形成了目前旅游市场竞争主体过多、分布和结构不合理的状况,这也为了旅游市场经营主体之间恶性竞争创造了条件。二是缺乏有力的旅游发展政策引导。目前我省仅对旅游大项目、度假型酒店建设等方面出台了产业鼓励引导政策,对其余行业缺乏有力的政策引导,引导企业发展壮大的力度不够,旅游企业“小、散、弱”的现状一时难以改变。三是缺乏有效的旅游价格调节机制。目前,旅游六大要素行业提供的产品及旅行社提供的以线路为表现形式服务产品中,绝大部分为市场定价,没有形成统一协调的、有效的价格调节机制。只有旅游景区的门票价格是采取政府定价与市场定价相结合的定价方式,而这种方式带来的是整体上旅游景区门票价格与景区的资源品质、投资规模、管理服务等不匹配、不对应,一些规模小、品质差、层级低的景区门票价格还超过规模大、品质好、层级高的景区,这也为无序竞争提供了空间。四是市场退出机制不完善。旅游各要素行业经营主体和从业人员目前基本还是依靠市场自然淘汰,对违法违规经营的企业和个人如何淘汰出市场的问题没有过硬的措施。

产生上述问题的主要原因:一是审批事权和管理事权不相匹配。根据职责,仅旅行社许可和导游资格认定两项行政许可在旅游部门,其余旅游要素行业的市场准入的事权均不在旅游部门,但游客消费又涉及到这些行业,旅游部门不得不介入管理但又难以管理。二是现有法规对旅行社和导游的市场准入条件设置过于偏向促进就业,与市场监管的实际不相适应。由于对产业引导和宏观调控的力度不够,优质企业培育不起来,劣质企业淘汰不出去,不利于旅游产业结构的优化调整和市场良性发展,不利于整体服务质量的提升。

第二,市场监管不到位。主要表现在:一是现有法规和标准落实不到位。目前与旅游市场监管相关的法规不少,但落实不理想,如商业贿赂等行为违反《反不正当竞争法》,不正当价格行为违反《价格法》,资金体外循环逃避纳税违反《税收征管法》,强迫消费等行为违反《消费者权益保护法》,虚假广告宣传违反《广告法》,旅行社不支付导游合法薪酬违反《劳动法》,旅行社不支付导游、旅行社接团费等行为违反《旅行社条例》,旅行社不选择符合相关标准评定合格的单位提供产品和服务违反《云南省旅游条例》等,但上述行为依然普遍,没有得到有效遏制。二是对缺乏监管依据的盲区管理难度大。如导游薪酬制度的建立存在法规上的障碍,确定适合旅游行业的佣金比例存在法规上的障碍等。

产生上述问题的主要原因:一是旅游部门职能有限、手段单一、监管力度较弱。旅游部门仅能监管到旅行社和导游人员,对其他服务提供方没有监管依据和手段。同时存在部分旅游行政管理机构对现有的职能履行不到位,不敢管、不愿管等问题。二是旅游市场监管涉及的法律法规多,执法主体也多,虽然云南省政府办公厅下发了《关于加强全省旅游市场综合整治工作的意见》,对各部门的职责进行了明确,但是在实施中,各部门难以把旅游市场监管工作列入重点,只是对旅游部门进行一些必要的配合,难以真正形成旅游市场综合整治的工作格局;三是各州市从本地区旅游产业发展既得利益考虑,对全省一盘棋整治旅游市场的认识不统一,对法规和政策的理解和执行程度不一。四是现有导游管理相关规定留下了导游只要在导游公司登记,不需签订劳动合同的口子,为导游归属管理和薪酬制度的建立增加了难度。市场监管不到位,致使一些扰乱旅游市场秩序的行为没有及时得到惩处,一些问题已经成为行业的普遍情况,积重难返,影响了旅游产业的健康发展。

5、行业中介组织存在的问题
从旅游行业中介组织的情况看,存在的主要问题是对市场经营主体经营行为的规范和引导能力不足。主要表现在:一是行业中介组织的自律作用没有得到有效发挥。目前我省旅游行业中介组织制定的行业自律公约较少,自律惩罚措施不到位,没有发挥应有的自律作用;二是行业中介组织的桥梁和纽带作用没有得到有效发挥。目前我省旅游中介组织没有起到把政府的政策措施及时传达到企业,把行业诉求及时收集反馈到旅游管理部门的作用。

产生上述问题的主要原因:一是旅游行业中介组织建设滞后、运行不畅。省旅游业协会下已经设立了12个分会和分支机构,但目前仅有2个分会为独立法人,协会工作的开展受到一定的制约。一些州市旅游行业中介组织的还没有组建完整;二是行业中介组织缺乏手段。由于授权较少,行业中介组织对协会成员没有制约措施,自律缺乏手段。旅游行业中介组织对市场经营主体经营行为的规范和引导能力不足,导致政府在对市场监管中面临监管力量不足时缺乏辅助力量,一些需要发挥协会辅助作用的工作无法落实,政府措施和行业诉求有所脱节,对旅游经营主体的诚信建设和引导工作无法实施。

6、旅游标准化推进方面存在的问题
从旅游标准化推进方面的情况看,存在的主要问题是州、市间和行业间贯标工作推进程度不一。主要表现在:一是从区域贯标情况来看,昆明、丽江、大理、西双版纳、保山几个热点州市旅游要素较为齐全,旅游企业、从业人员数量占全省的绝大多数,如旅行社总数占全省总数的68%、旅游购物场所总数占全省总数的77.4%、导游人员总数占全省77.3%,在相同的贯标周期内,其工作量远远大于全省其他州市,因此存在区域间的推进不平衡。二是从行业要素贯标情况来看,截止到2013年6月30日,全省已评定完成382家旅行社,评定率为92.72%;评定完成192家旅游购物场所,评定率为86.63%;评定完成34家旅游汽车公司,评定率为61.82%;评定完成3103辆旅游车辆,评定率为85.25%;评定完成3368名驾驶员,评定率为98.88%;评定完成147家团队餐企业,评定率为84%;评定完成134家特色民居客栈,评定率为96.4%;评定完成70家经济型酒店,评定率为97.22%;评定完成4608名导游,评定率为49.36%。要素行业旅游标准贯标和等级评定工作还存在一定程度的不平衡。

产生上述问题的主要原因:一是部分热点地区由于企业和从业人员数量众多,认、评定和初评工作量很大,需要周期长,在一定程度上影响了全省贯标工作统一进度;二是部分州市宣传发动力度不够,旅游企业、从业人员评标意识仍有待进一步提高;三是各级旅游行业协会间,由于没有隶属或上下级关系,在开展贯标工作的业务督导上约束力较弱, 少数州、市认定和评定机构职责分工不够明确,旅游标准化贯标和等级评定、认定的协调工作不够顺畅;四是少数州市标准等级认、评定工作进度不匹配,认定落后于评定;五是各州市旅游认、评定机构及检查员在开展标准等级认、评定工作时,由于对标准的理解、把握程度不一致,易造成不同地区、不同标准。

7、旅游安全方面存在的问题
从旅游安全方面的情况看,存在的主要问题是旅游安全事故未得到有效控制。主要表现在:旅游道路交通事故多发,伤亡人数呈上升趋势、食品卫生安全事故和人身意外死亡事故频发,总体形势较为严峻。今年1-6月,我省旅游安全保障救援中心共接到各类事故报案500余件,其中,死亡人数共计34人(包括猝死案件6起,死亡6人;高原反应案件2起,死亡2人;自身疾病案件10起,死亡10人;道路交通事故2起,死亡16人);疑似食物中毒案件30起,受伤人数共计1183人。从反映出来的绝对数字来看,虽然受伤人数比去年减少(去年仅疑似食物中毒案件一项,就达2800人),但死亡人数上升。如再加上西双版纳7.14交通事故死亡的8人,今年1-7月,全省因各类事故导致游客死亡的总数已达42人,已经大大超出2012年全年29人的水平。

产生上述问题的主要原因:一是从客观上看,云南特殊的地理、气候条件,山高、谷深、坡陡、弯急的公路状况,易造成道路交通事故发生;海拔落差起伏较大,易引起高原反应、诱发自身疾病的复发,造成人员伤亡事故;全省三年来持续少雨干旱,易造成农产品的病害滋生、农药残留,进而导致食物中毒的事故多发。二是从主观上看,各类事故的发生还与旅游安全工作中存在的思想认识不到位、责任落实不到位、安全监管不到位、工作措施不到位有关。旅游安全工作涉及领域广、范围大、要素多,旅游部门因在职能、机构、人员、经费等方面的缺乏有力支撑,监管手段的单一,旅游安全协调长效机制不健全,联合执法工作未制度化、常态化,旅游安全监管工作难以全行业、全过程、全时段开展,旅游企业安全主体责任落实不到位,游客安全意识不强,导致旅游安全政策、措施难以有效落实。旅游安全事故的发生不仅给当事人和旅游企业造成了巨大的人身伤害和财产损失,还引发了一系列的服务质量投诉,对社会舆论造成了一定程度的负面影响,直接或间接影响到了云南旅游的良好形象。

二、云南省旅游市场监管工作思路和措施
针对我省旅游市场现状和存在的问题,今后一个时期旅游市场监管工作的思路是:围绕把旅游产业培育成为人民群众更加满意的现代服务业这一目标,以开展党的群众路线教育实践活动和贯彻实施《中华人民共和国旅游法》为主线,融会贯通、统筹兼顾、整体推进,以全省旅游系统窗口服务单位践行党的群众路线开展“为民务实清廉、为民诚信守法”活动的成果,推动全省旅游市场监管工作迈上新台阶。按照“长短结合、标本兼治”的工作方针,依法依规依标规范旅游经营者的经营行为、从业人员的服务行为和旅游者的消费行为。完善旅游市场准入与退出机制,实现旅游市场准入和退出由单一依靠法律法规向遵循法律法规与标准相结合的方式转变;不断创新监管工作机制,采取部门分工联动与属地管理相结合、行政执法与行政监察相结合的方式,实现旅游市场监管由单一部门发挥作用向多部门共同发挥作用转变;发挥行业协会作用,建立旅游经营者诚信等级认定、信用监督和行业失信惩戒制度,引导企业由低层次的价格竞争向注重质量与诚信方向转变。

按照以上工作思路,重点要抓好以下工作措施的落实:
(一)抓好全省旅游系统窗口服务单位教育实践活动,带动行业持续健康发展
在全省旅游系统窗口服务单位践行党的群众路线开展“为民务实清廉、为民诚信守法”活动。为民务实清廉活动的参与对象主要是全省各级旅游行业监管(行业管理、执法质监)部门及所属工作人员以及各级旅游行业组织(协会、分会)及所属人员。各级旅游行业监管部门重点抓好部门(机构)领导干部、党员干部的教育实践活动,发挥领导和党员干部的带头示范作用;旅游行业组织重点抓好会长、副会长和常务理事单位的教育实践活动,发挥重点企业的行业中的引领示范作用;为民诚信守法活动的参与对象主要是全省旅行社、导游公司、A级景区、星级酒店、旅游车公司、旅游购物店、温泉企业等旅游要素企业及其从业人员。各企业要发挥好基层党组织和行政领导班子的双重作用,重点抓好窗口服务岗位的教育实践活动,发挥服务能手的示范作用。

旅游行业监管部门的重点是:一是抓为民意识的提升。各级旅游行业监管部门要进一步牢固树立“立党为公、执政为民”的思想意识,着力规范旅游市场秩序,建立规范有序的市场环境,要在工作实际中时时刻刻为企业和游客着想,从维护旅游者和旅游经营者的合法权益出发,履行和职责,着力解决旅游市场存在的突出问题。二是抓作风转变。针对各级旅游市场监管队伍不同程度地存在的“不敢管、不愿管”等问题,以教育实践活动为契机,认真对照检查是否存在形势主义、官僚主义,是否真正把心思用在事业上,是否把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上,树立起真抓实干的作风。三是抓服务基层和群众。加强对基层旅游行业监管部门的业务指导工作,积极帮助基层解决工作中遇到的困难和问题。为企业及从业人员服务,引导企业加强质量控制,强化质量保障,实行旅游企业市场化、规模化、品牌化、特色化经营,不断提高质量效益,逐步形成理念先进、管理科学、经营规范的现代企业制度,全面提升旅游企业竞争力。为游客服务,通过建立旅游客运专线和游客中转站等方式,向游客提供旅游公共服务。通过建立旅游信息平台等方式,向游客提供相关旅游资讯查询、维权提示等。严格执行24小时值班制度,进一步畅通旅游投诉渠道,及时受理并快速处理旅游投诉。

旅游行业组织的重点是:一是抓作风建设。各级旅游行业组织要树立服务于会员单位和旅游消费者的宗旨意识,按照《协会章程》的相关规定和要求,从会员整体利益考虑,履行好行业服务、自律、协调、维权的职能作用,办实事、办好事。二是抓行业自律。健全完善《旅游行业自律公约》,推动会员之间,分会与分会之间,分会于其它协会之间开展自律互律。制定或完善本行业质量规范和服务标准。三是抓行业服务。组织旅游业协会工作人员学习党的理论知识,党的十八大精神以及本次教育实践活动的相关文件。加强对“云南省行业协会条例”等旅游法规、制度、规定的知识内容的学习,进一步提升旅游行业经营管理人员的法律意识和运用法律维权的能力。
 
旅游企业及从业人员的重点是:一是抓职业道德教育。各旅游企业要教育从业人员在旅游接待与服务工作中做到真诚相待、经营公道、礼貌待客、整洁端庄、按质论价、收费合理,严格履行承诺,让游客体验到优质服务,共同维护云南旅游的良好形象。二是抓守法经营。各旅游企业要认真开展普法教育,特别是加强《旅游法》的学习,对照检查企业守法经营情况,对存在的问题加以纠正。三是抓标准的执行。旅游企业和从业人员要切实把主动参与贯标作为全方位提升自身管理水平和服务质量的契机,认真对照适用于本企业的标准,加强内部建章立制,改善企业软件服务质量,推动管理和服务的标准化。四是抓安全生产。各旅游企业和从业人员要进一步树立“安全第一,预防为主”的意识,落实企业安全生产的主体责任,加强安全生产的基础建设,切实落实好安全生产责任制,深入排查治理企业安全隐患,堵塞安全管理漏洞,把握制定检查方案、排查问题及隐患、制定整改方案、建立长效机制等重点环节,切实预防和减少旅游安全事故的发生。

(二)抓好《旅游法》的宣传贯彻,推进依法治旅
将于10月1日施行的《中华人民共和国旅游法》,是我国进入全面建设小康社会关键阶段和全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的形势下出台的一部重要的法律,是中国旅游业发展史上的一座里程碑,必将极大地推动我省旅游市场监管工作的深入开展。为认真贯彻落实《旅游法》,根据国家旅游局的工作部署,结合我省旅游市场监管工作实际,从以下几个方面开展工作。

1、开展《旅游法》的培训和宣传工作。以各级旅游行政管理部门和执法质监机构、旅游行业协会、旅游企业及从业人员、旅游者为重点,全方位、多层次的开展《旅游法》的行业培训和宣传工作。

省旅游发展委员会的重点是:邀请国家旅游局专家对各州市、重点旅游县旅游行业管理和旅游执法主要负责人和主要旅游经营企业负责人,开展《旅游法》的培训;制作、征订《旅游法》培训相关资料下发各州市作为培训教材;对全省一线旅游执法骨干和新办证的执法人员进行培训。通过报纸、电视、电台、云南旅游信息网、12301旅游服务热线等各种宣传媒体和渠道,对《旅游法》进行广泛宣传。

各州市旅游主管部门和执法质监机构的重点是:对本行政区域内旅游行业管理和执法人员进行《旅游法》、《旅游行政处罚办法》全覆盖的培训;对本行政区域内旅游标准化所覆盖的各要素行业企业负责人全覆盖的培训;制作旅游维权宣传手册,向游客发放,宣传《旅游法》规定的游客权利义务、介绍旅游资讯的查询方法、统一投诉受理电话,维权提示等。对本地区贯彻《旅游法》的相关工作动态及开展的旅游市场专项整治情况、查处违规行为的情况,进行宣传和公布,营造规范旅游市场秩序的良好氛围。

旅游行业协会和旅游企业的重点是:做好会员单位《旅游法》的培训;全省旅游标准化所覆盖的各要素企业做好本企业员工的全员培训;各级旅游协会和各旅游企业,要对游客宣传《旅游法》的相关规定和法律赋予游客的权利、义务,引导游客理性消费、文明旅游、合理维权;适时宣传报道本行业、本企业贯彻实施《旅游法》的具体措施和做法。

2、开展相关法规的“立、改、废”工作。为了更好地与《旅游法》规定的相关制度相衔接,分步骤开展法规、规范性文件和技术标准的“立、改、废”。一是积极参与和配合《云南省旅游条例》的修订工作。二是开展《旅游经营者诚信信息发布办法》、《旅游安全管理办法》、《网络经营规范管理办法》的调研。三是待国家《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等相关法规修订实施后,着手修订我省相应的规范性文件。

3、整体推进《旅游法》的实施。为确保《旅游法》实施的各项工作按计划开展,对全省贯彻实施《旅游法》的整体情况进行督促检查。在《旅游法》实施前,重点检查:对《旅游法》和《旅游行政处罚办法》分层次开展培训的情况。对《旅游法》的宣传工作开展情况。建立和完善旅游市场综合监管机制的情况,包括建立政府牵头,部门分工负责的监管机制;建立旅游联合执法机制;建立案件转办、督办及“黑名单”制度;设立统一的旅游投诉受理机构等。在《旅游法》实施后,重点检查:各州市旅游市场综合监管机制的全面建立和运行情况、旅游市场整治工作开展情况、旅游安全监管职责履行情况和旅游应急管理工作情况。

(三)抓好市场整治,净化旅游市场环境
为维护好旅游旺季市场秩序,加强旅游安全监管,在《旅游法》正式实施前开展专项整治,重点是:一是开展全省旅游安全大检查。对全省各级旅游行政管理部门安全监管工作的开展情况,各旅游企业安全生产管理的制度建设及落实情况,安全隐患排查情况进行全面检查。二是开展旅游行业虚假宣传整治。对旅游经营者和从业人员向旅游者进行虚假宣传、误导消费的行为进行检查和查处。三是开展强迫及变相强迫消费整治。重点对导游人员、旅游车驾驶员强迫及变相强迫游客消费行为进行检查和查处。

在10月1日《旅游法》施行后,对旅游企业遵守《旅游法》的情况进行全面检查,查处各类违法行为。同时为突出重点,确保《旅游法》实施效果,重点开展以下几个方面的专项整治:一是整治旅行社虚假宣传、误导消费、超经营范围发布广告等行为。二是整治旅行社不签订旅游合同、合同签订不规范和不履行合同的行为,利用格式合同条款侵害旅游和合法权益等行为。三是整治旅行社以不合理的低价组织旅游活动以及在组织旅游活动中指定购物点、安排另行付费旅游项目的行为。四是整治旅行社向不合格的供应商订购产品和服务的行为。五是整治旅行社不与聘用的导游签订劳动合同,不支付劳动报酬、不缴纳社会保险费以及旅行社在包价旅游合同中不载明导游服务费,不向导游支付导游服务费的行为,要求导游垫付或向导游收取费用的行为。

(四)抓好监管制度建设,建立市场规范长效机制
在已有旅游市场监管体制、机制的基础上,按照《旅游法》的要求进一步予以完善,同时积极推进市场监管基础性工作的开展。一是完善政府牵头,部门分工负责的监管机制、旅游联合执法机制和案件转办、督办及“黑名单”制度。二是修改完善旅游合同。依据《旅游法》和相关的行业标准、地方标准,对《云南省国内旅游组团合同》、《云南省出境旅游组团合同》做适应性修编,推动旅游标准的合同化管理。三是修改完善相关地方标准。依据《旅游法》相关规定,对《旅行社接待服务规范》、《旅行社等级划分与评定》、《导游服务质量等级划分与评定》进行修编。四是设立统一的旅游投诉受理机构,整合各部门受理旅游投诉、举报及其他旅游行政救济的诉求渠道,设立统一接受、按职责办理和回复旅游者投诉举报的制度,最大限度地方便旅游者,解决投诉无门、相互推诿、拖延扯皮等问题,畅通旅游投诉渠道。五是推进旅游市场监管平台建设。抓紧推进旅游市场监管平台建设工作,推进旅游标准电子合同化管理,同时对开发全省旅游车辆调度系统、云南省旅游市场舆情动态监测引导处置系统和来滇游客满意度测评系统开展前期调研。六是建立旅游违法违规行为查处共享机制、旅游市场监督检查情况公布机制、旅游执法质监协作工作制度、旅游行政执法案件的备案和评查制度。七是建立旅游客运专线和游客中转站,推动“一日游”公共服务和管理。制定导游行业组织指导意见,推动旅游行业组织建设。推动高风险旅游经营许可制度,加强高风险旅游经营项目的管理。八是加快制定一批涵盖旅游产业要素、旅游公共服务、旅游安全等领域的标准,形成以通用基础标准、产业运营标准、公共设施标准、接待服务标准、监督管理标准为构架的云南旅游标准体系。坚持“认评分开、管监分设、分级授权、上下联动”的原则,加快国家标准、行业标准、地方标准的贯彻执行力度。

(五)抓好旅游消费市场引导,营造和谐旅游环境
针对旅游消费市场相对不成熟的现状,一是加强服务于游客的公共信息发布。统一编制旅行社、旅游景点景区、旅游购物企业、旅游饭店、旅游餐饮店、旅游车船公司等目录,颁发等级标识,并在机场、车站、休息站点等公共场所定期公布,提供免费查询。二是开展文明旅游、理性消费宣传活动。加强《中国公民出境旅游文明行为指南》、《中国公民国内旅游文明行为公约》的宣传。向旅游者提供必要的知识和信息,帮助旅游者形成对产品和服务的合理评价和预期,引导旅游者文明出行、健康旅游和理性消费以及尊重自然、与人为善和友好交往,着力构建和谐的旅游关系,营造和谐的旅游环境。